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由于墓地使用权具有公益性，只有政府进行管理才能防止过度的市场化，比如法国政府通过出台法律保障公民享有体面葬礼的权利，德国公民遗体的埋葬地必须为公共墓地或者经许可的墓地，意大利和西班牙政府更是对遗体从太平间运往墓地的全过程进行管理。。)较之欧洲各国政府揽责的“市政模式”，我国将城市公墓交由市场调控的举措显然有失合理，因此，在确定新增墓地使用权划拨取得方式的同时，对既存的、通过出让方式取得墓地使用权的公墓建造者，应遵循公平原则，构建相应政府管理制度。一方面，可以建立出让补贴制度，根据各地经济发展和墓地价格的不同确定补贴标准，尤其要侧重对以工业用地、商业用地等经营性用地取得墓地使用权的公墓建造者的补偿，最大限度的降低土地成本，减弱其逐利热度。另一方面，明确既存墓地使用权的续期规则，可以仿照住宅用地规定其到期后自动续期，不重新缴纳土地出让金，使得既存墓地使用权与新增墓地使用权土地成本达到实质上的一致。...
独立权利说认为墓地使用权最终的用途限于安置逝者的遗骸，仅能作为坟墓等遗骸安葬设施的物质载体及为逝者近亲属提供祭祀之用。在墓穴等以出售或无偿提供的方式供给使用时，其所占用范围内的土地使用权一一墓地使用权一一应一并转让。其特殊的用途使得墓地使用权不同于一般意义上的建设用地使用权，应在《物权法》修订时作为一项单独的物权类型予以明确规定，并围绕其构建相关的制度规则:其一，墓地使用权的权利期限应长于一般的用益物权，且应建立自动续期制度;其二，明确墓地使用权的效力范围界限，将权利的行使限制在三个方面:(1)坟墓及相关附属设施的修筑行为。(2)合规的祭祀活动。(3)墓地的维护行为;其三，应明确墓地使用权的公示方式。...
墓地使用权租赁关系说的支持者以民政部为主。③民政部颁布的相关法律均采用了“租用”与“租赁”的概念，④其社会事务部副司长李波于2011年接受采访时亦表示，城市公墓墓主的墓地使用权是以租赁的方式通过公墓建造者取得的。⑤该观点认为，城市公墓建造者依法取得土地使用权后，建成墓穴或骨灰存放格位等遗骸安葬设施，墓主按照需要选择不同的安葬形式，与城市公墓建造者签订租赁合同，约定租赁期限，缴纳租赁费用，方可将逝者的遗骸安葬于此。租赁的期限由双方进行约定，但不能超过公墓建造者土地使用权的期限，缴纳的费用亦根据租用时间长短约定确定。。)实践中墓主获得的对安葬设施占用范围内的土地使用权具有租赁权的有期限性和连续性的特征。②并以现行立法规定为依据进一步分析指出，根据《合同法》相关规定，买卖合同一般情况下转移的是标的物所有权。但在土地的国家所有与集体所有制下，土地所有权不属于城市公墓建造者与墓主，其国有财产的性质决定了所有权的不可流转性，因而墓主与城市公墓建造者签订的，以使用墓穴、骨灰格位等为内容的合同必然不能为买卖合同。即使墓主与公墓建造者签订的是买卖合同，受现行《物权法》之土地使用权转让登记生效原则的规制，墓主只有在相关部门进行土地使用权转让登记，变更使用权主体后方能成为权利主体，显然，实践中并无墓主墓地使用权的登记制度，因此墓主与公墓建造者之间只能是租赁合同，由此取得的土地使用权为土地租赁权。③在租赁权项下，墓主只享有占有和使用的权利，没有实际进行建设的权利，可以限制随意兴建土木的行为。...
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