上海公墓,浦东公墓,天逸静园玫瑰园,

 由上所述可知，城市墓地使用权的主体有二:城市公墓建造者与墓主。因此，墓地使用权的取得可分为两个方面，公墓建造者墓地使用权的取得与墓主墓地使用权的取得。

  公墓建造者墓地使用权取得的问题及完善

    现行殡葬和公墓管理办法只对公墓建设的审批流程做了规定，虽然土地规划等文件为审批中必须提交的材料，但是对公墓建造者墓地使用权取得的规定漏洞甚多，法规之间多存有矛盾，导致公墓建造者墓地使用取得存在如下问题:

   取得方式混乱

    公墓建造者获得土地的方式上，主要有政府划拨、联营与竞买三种形式。20世纪八九十年代多以政府划拨和联营方式为主，。)近些年来，联营方式逐渐消洱，依靠政府划拨取得土地使用权的方式继续存在，在土地财政与土地资本化的发展趋势的双重影响下，公开的“招拍挂”出让方式势头强劲，成为公墓建造者取得土地使用权的主要方式。但是由于政策法规滞后，缺乏相关规定，出让取得的方式五花八门，有的按居住用地进行出让，有的按工业用地出让，有的抓住“经营性”而按商业用地进行出让，以便按照商业用地标准执行公墓用地的基准地价和土地出让金，②获得更多的财政收入。混乱的土地取得方式使得公墓前期的土地成本不尽相同，是墓地价格飞涨的因素一。

   使用期限模糊

    由于现行立法尚未对公墓建造者墓地使用权期限进行规定，土地使用权取得的方式尚未统一，导致公墓建造者的墓地使用权使用期限与续期规制也大不相同。在使用期限上，居住用地土地使用权的最高年限为70年，工业用地为_50年，科教文卫等用地为_50年，商业、旅游、娱乐用地为40年，综合用地为_50年;续期规则上，住宅建设用地使用权自动续期，其他建设用地使用权则由土地使用者申请续期，再行签订合同，缴纳出让金。因此，公墓建造者以居住用地获得土地使用权，实际上土地使用权是没有期限限制的，也无需续期，而以工业用地、商用地或者其他性质用地获得土地使用权时，公墓建造者尚需通过申请进行续期。

   过度市场化与公益性定位的冲突

    根据经济学原理，在市场条件下，供求机制影响资源的分配，而供求则受价格波动的影响，如此，价格的变化间接调控了资源的流向，通过引导资源流向最需要的地方来达成合理的资源配置。墓地作为土地利用的一种形式，某种程度上亦是一种土地资源，将其纳入到市场机制中无可厚非。但是与旧时的土葬墓地不同，当下的墓地主要以水泥等合成化工材料为原材料，更加坚固，加之当今的公墓多以成片的墓葬群形式出现，很难进行自然更替。墓地因此成为了一种非可再生资源。在当前土地资源口益紧缺的情况下，各地以往规划的墓葬用地逐渐出现饱和:根据目前调查资料显示，上海市规划公墓用地现仅存五分之一，。)南京公墓剩余土地若以每个墓穴3平方米计算，仅能维持_5年。②在这种土地紧缺的情形下，为坚守耕地红线，国家推行最严格的土地管制制度，公墓土地有出无进，严重失衡。③如此情况下，当墓地市场价格提高时，并没有相应的资源流入进行补充，墓地资源利用领域并不涉及劳动生产率的提高，资源的稀缺与需求的不可调和只会让墓地的价格持续抬高，公墓建造者墓地使用权的市场化并不能达到发挥正常市场供求的影响作用。反而使得公墓经营者在利益追求的刺激下，将土地出让费、墓穴建设费等成本全部转嫁给墓主承担，导致了墓地的过度市场化，不断地冲击和改变墓地使用权的公益性质。

   确定新增的墓地使用权的取得方式与期限

    2001年的《划拨土地目录》中将殡葬用地划归为非营利性社会福利设施用地，虽然近年来学界与实务界均在呼吁划拨土地目录的修改，缩小可获得划拨土地使用权的主体范围，但是其排除的是自身已经发展成熟，能够产生盈利、进行收益而独自经营的事业，即实质意义上的经营性事业用地。前文已经述及，墓地使用权具有公益性，相关法律中将墓地划分为经营性与公益性实质上是将经营性手段等同于营利性目的，是对墓地定位的误区。 2011年发布的《用地标准》将殡葬设施用地重新归入至公用设施用地而非以往用地分类中的特殊用地，④对其公益性的肯定可见一斑。土地出让金并不是墓地价格构成的唯一因素，安葬费用，墓料成本，墓地维护管理费用以及入墓率均是墓地价格的影响因素，但市场上土地的有限供应必然加剧墓地价格的抬高。因此，墓地使用权归回公益的第一步即是对新规划的公墓用地明确规定由政府划拨，减少地价成本，消除因土地供应有限而导致的高价炒地行为。划拨土地使用权本身是无期限的，通过确定公墓建造者新取得的墓地使用权的取得方式，明晰了其墓地使用权期限。

   建立既存墓地使用权出让取得的政府补贴制度与自动续期规则

    由于墓地使用权具有公益性，只有政府进行管理才能防止过度的市场化，比如法国政府通过出台法律保障公民享有体面葬礼的权利，德国公民遗体的埋葬地必须为公共墓地或者经许可的墓地，意大利和西班牙政府更是对遗体从太平间运往墓地的全过程进行管理。。)较之欧洲各国政府揽责的“市政模式”，我国将城市公墓交由市场调控的举措显然有失合理，因此，在确定新增墓地使用权划拨取得方式的同时，对既存的、通过出让方式取得墓地使用权的公墓建造者，应遵循公平原则，构建相应政府管理制度。一方面，可以建立出让补贴制度，根据各地经济发展和墓地价格的不同确定补贴标准，尤其要侧重对以工业用地、商业用地等经营性用地取得墓地使用权的公墓建造者的补偿，最大限度的降低土地成本，减弱其逐利热度。另一方面，明确既存墓地使用权的续期规则，可以仿照住宅用地规定其到期后自动续期，不重新缴纳土地出让金，使得既存墓地使用权与新增墓地使用权土地成本达到实质上的一致。

    土地使用成本仅是墓地价格飞涨与过度市场化的因素之一，实际操作中无论是通过划拨方式取得土地使用权还是通过出让方式取得土地使用权，公墓的销售价格均相对较高且呈逐年上涨趋势，其根源在于对公墓性质认识的偏差。地方各级公墓主管部门必须从公墓的公益性定位出发，修正通过提高价格来抑制民众需求的认识，结合当地的经济发展水平、居民平均收入与公墓入墓率来制订公墓的政府指导价，而不仅仅是对公墓建造者上报价格进行审批。