违规土葬、乱埋乱葬是违反殡葬管理法规的一类行为,但又具有与其他违法行为更为复杂的特殊性,一旦尸骨违规下葬成为事实,再起出迁走,会涉及传统习俗、死亡禁忌、人伦情感等多种因素,面临来自逝者家庭甚至家族的强大阻力及社会舆论的巨大压力,历来被视为殡葬管理的难点。因此,针对当前治理违法殡葬行为面临的上述困难和问题,还应当从实际从发,本着有利于规范行政行为,实现行政目的,提高行政效率,有效维护殡葬管理秩序和保护公民合法权益的角度,将监管重心从事后补救转移到事前防范上来,将监管手段从倚重强制执行转移到思想教育和激励引导上来,将监管方式从民政部门单独执法拓展到多部门联合执法上来,才能从根本上转变监管无力、诉讼无门的被动局面。
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(一)事前监管预防违法行为。殡葬管理的重点在农村,难点在基层,偷埋乱葬行为绝大多数发生在一些农村基层地区。目前,在乡镇一级多是由民政助理员身兼数职,很少有专职的殡葬管理或执法人员,根本没有力量对殡葬活动加强事前监管。因此,要将源头预防作为重中之重,必须要充实基层一线的殡葬管理和执法力量,将殡葬管理的触角从县 (区)、乡镇(街道)延伸到村(社区),建立殡葬信息报告制度和预警机制,完善遗体火化管理信息反馈制度和骨灰去向跟踪制度,畅通信息道,及时掌握情况,采取必要措施,防止违法殡葬行为发生。
(二)教育引导促使自行改正。一旦发现有违规土葬、乱埋乱葬行为,首先要以政策宣传和思想疏导为主,通过对违法行为人耐心细致地摆实情、讲道理,转变陈旧观念,消除侥幸心理,赢得理解支持,促使其自行改正。同时,又寸遗体移出火化、迁坟安葬等相关费用减免的惠民政策及公益安葬服务,当地政府要积极配套实施或提供,民政等相关部门要认真予以落实,为当事人履行相关行政决定提供必要的保障措施和条件。
(三)责令改正依法及时跟进。责令限期改正作为《殡葬管理条例》赋予民政部门的管理手段,对违法行为人具有法律的强制性和约束力。因此,在采取教育手段无法做通违法行为人思想工作的情况下,要及时依法作出责令限期改正的行政决定。为体现和维护殡葬管理者的执法权威,责令改正的法律文书不能随意下发,更不能下发后有始无终。现行殡葬法规、规章没有对作出责令限期改正的形式、程序、期限等问题作出规定,但从规范执法、保全证据、后续法律救济的角度,都应当对责令限期改正的相关问题予以明确。一是责令改正的期限,责令改正一般不宜要求违法行为人当场改正,除非是违规下葬正在进行中。实际操作中可根据违法殡葬行为的性质、违规下葬时间、丧属距离下葬地远近等情况,确定改正期限,各地执行标准一般在7至20天之间。二是作出责令改正的形式,责令改正应当以书面形式作出,避免申请强制执行时因没有法律规定的行政决定书等书面证据而不被法院受理。三是作出责令改正的程序,责令改正虽然不需要按照《行政处罚法》关于实施行政处罚的程序,但也应当遵循一般的行政监督管理程序,即表明身份、进行检查、收集证据、指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等。四是法律文书的表述,责令限期改正通知书中表述的内容应是责令当事人纠正违法行为,及未在限定期限内改正可能引起的法律后果,如可申请法院制执行等内容,以增强通知书的法律效力和执行力(法律效力只存在有无问题)。民政部门下达责令限期改正通知书后,还要进行后续的监管和跟进,对拒不改正或整改不到位的,要在案卷材料中体现对整改情况的复查等内容。
(四)整合资源形成监管合力。违规土葬、乱埋乱葬本质上属于非法占用国家土地或林地资源的行为,《土地管理法》《森林法》等法律对此类行为也有相应规定,并赋予了国土、林业部门对违规建坟,破坏种植条件或致使森林、林木受毁的行为责令改正和罚款并行适用的权限。因此,又寸涉及占用耕地、毁坏林木的违法殡葬行为,要尽快走出民政部门一家唱“独角戏”的认识误区,积极整合现有分散的制度和行政资源,在政府统一组织协调下,加强部门协作,实行联合执法,形成合力监管的长效机制。