上海公墓,浦东公墓,天逸静园玫瑰园,

(一)经营性公墓市场存在的主要问题

    1.经营性公墓市场准入混乱

    经营性公墓市场准入的混乱首先表现在非法公墓大量流入市场。该类非法公墓是指申报材料不全，未按程序报批，擅自建造并对外进行经营活动的公墓。建设正规合法的

经营性公墓需要一系列审批流程，有法可依。然而在实践中，有许多经营者不严格遵照法规要求的公墓准入流程违规修建，造成相当数量的非法公墓流入市场。民政部多次发文督促清理整顿公墓，要求严禁未经批准的公墓继续营业，但各地公墓管理情况仍然得不到很明显改善。有些非法公墓有当地民政部门当“保护伞”，得以一直存活。例如2011年有群众举报重庆长寿区的桃园公墓是没有营业执照的非法经营的公墓。长寿区民政局在明知此公墓申请手续不全的情况下仍予以审批，颁发公墓经营许可证，这当中必有隐情。事件曝光之后记者通过调查得知，长寿区民政局为了一己私利，每年都从公墓经营中收取分红，利用行政权力保护违法公墓十几年。还有一些公墓是因为历史遗留问题成为了无证经营的非法公墓，让当地民政部门很是难办。例如2017年爆出安徽省当涂县的西山公墓无证经营近30年，至今仍在出售墓穴。如果在全国范围内清查类似事件，恐怕数量会多得惊人。非法公墓得不到彻底清顿，不仅会扰乱公墓的正常经营秩序，更会侵害墓地消费者和其他合法经营者的权益。

    经营性公墓市场准入混乱还表现在规定的经营主体不明确。这一问题上文介绍过，由于制定法规时的不严谨导致《条例》和《办法》的规定存在矛盾。由于前者法律效力高于后者，我们暂且以前者规定为准，但这一问题关系整个经营性公墓市场主体的准入制度的完善，应当尽早解决。

2.经营性公墓价格机制失调部分商家利用殡葬行业供求双方信息不对称这一特性使用各种手段来哄抬墓穴价位。例如利用民众入土为安的心理，鼓吹墓穴价格上涨的预期，借以抬高墓价。或者利用公墓准入审批政策从严的形势，囤积大量墓穴，只售卖小部分，人为造成墓穴供不应求的市场现状，借机抬高墓地价格。经营者还打造“豪华墓葬”，利用一些有经济能力的消费者“厚葬”的心理以及传统孝道观念的影响兜售高价墓地。全国很多地区的公墓价格每平米换算下来己经比当地的房价都高了。据各路媒体报道，全国各地墓地的价格都一路看涨。2016年，上海公墓均价6万元每平方米，最高可达30万元;广州的公墓价格区间在10万元至12万元左右;苏州的墓地平均每平方米3万元左右。据媒体报道显示，福寿园作为我国最大的殡葬服务提供商，2016年共售出12486座墓穴，其中价位最高的定制艺术墓平均售价高达33. 8万元，成品艺术墓的均价也在10万元以上。

    对于墓地价格的一路高涨，民政部也十分关注。在2009年出台的指导意见中，就强调要平抑殡葬服务和丧葬用品价格，对价格明显偏高的依法进行干预。下现实中，虽

然经营性墓地价格采用政府指导价方式，但政府价格主管部门的价格干预并没有起到明显的效果，经营性公墓价格仍然居高不下，规范合理的价格形成机制没有建立起来。

    3.现行法规规章的规定无法满足现实发展的需求

    现行的《办法》规定老旧、粗糙，以原则性规定居多，很多问题在《办法》中都没有得到合理的、统一的法律解释，造成市场运营的混乱，与《条例》也无法协调。《办

法》由于法律效力不高，约束力也不强，地方上执行处罚措施难度很大，以致造成公墓的泛滥。

    譬如经营性公墓使用期满后续期问题规定不清。《办法》规定经营性公墓收取墓穴管理费的周期最长不得超过20年。这一 1996年颁布的部门规章距现在己过20年，公墓使用期限届满后如何处理的问题开始暴露出来。目前我国在续期制度上几乎没有明确统一的规定，各地自行制定操作办法，这给实践中这类问题的处理带来极大不便。

    根据现行地方性法规规章规定，经营性公墓使用权期限届满之后大致有以下几种做法:第一，期满后经营者通知购墓者办理继续使用手续，购墓者逾期不办理的按无主墓

处理。第二，期满后一律停止使用，没有续期机会。第三，期满后由购墓者自行联系公墓经营者续期，超过时限未续期的由经营者自行处理骨灰。第四，未规定期满后的

处理办法。

    关于到期通知权利人的方式、时间也没有清楚、统一的规定，由各地自行规定。例如《山东省公墓管理办法》《辽宁省公墓管理办法》54采取了到期前180天通知权利人进行续期办理的做法。

    到期后续缴护墓管理费年限也无统一规定。例如重庆市经营性公墓经营单位一般要求续缴墓穴管理费的周期至少是10年，而购墓者往往更倾向于双方协商。

    设置续费宽限期的做法也不统一。例如有些地区规定1年的宽限期，但在实践中一些经营者为了留住购墓者，往往给予的宽限期都超过1年。在宽限期满后，丧主仍未

续期缴费，受葬者的骨灰应如何处置也是一个需要解决的问题。

    还有诸多问题是当下法规规章无法解决或者规制效果不理想的，譬如墓地经营性用地使用权的界定不清、经营主体规定相互矛盾、价格管控、用地审批的问题等等。

    4.监管主体行政垄断问题严重

    行业垄断是指行政机关和公共组织滥用行政权力排除或限制竞争而形成的垄断。我国《反垄断法》第五章“滥用行政权力排除、限制竞争”指的就是行政垄断。行政垄

断的表现形式包括行政性强制交易、地区封锁、排斥或限制外地经营权、限制跨地区投资、抽象行政垄断行为等。

    目前我国经营性公墓市场的运营过程中存在着明显的行政垄断，并以参与公墓经营企业的股份投资、为有利益关系的企业提供便利、排挤其他经营主体的准入等形式表现

出来。实践操作中，公墓采取联营、合作的方式比较普遍，民政部门一般通过投资占有股份的形式获取盈利，也有的民政部门以管理费的名义收取利益。民政部门这种变相参股，控制经营的情况也是行政垄断的一种表现形式，上文提到的重庆长寿区非法建墓的例子便佐证了这一点。有的民政部门制定行政性规范文件或者制定严格的进入门槛，实行地方保护主义，人为地只让某些经营主体进入市场，将其他的市场主体排除在经营性公墓市场之外。

    我国现行法规规定公墓的建设需要经过县市级和省级民政部门层层审批，外资合作建设殡葬设施需要省级和国务院民政部门审核。下可以看出，民营资本是可以被允许进

入殡葬行业的，现实中民营资本和民政部门联营的公墓也存在，但民营资本所占份额小，生存空间十分有限。很多时候当地民政部门利用法规赋予的准入审批权限制、排除公墓市场的竞争，为自身谋取不正当利益，实际上垄断了公墓经营。民政部门作为经营性公墓的管理主体，手中掌握着公墓准入审批权，谁能进入公墓市场由它说了算，这样的权力若没有有效的约束，得不到有力的监管，容易造成行业行政垄断的问题，危及整个经营性公墓市场的良性竞争秩序。