虽然北宋之前已有政府划拨土地或乡绅购买土地，或分散或集中收痉无主死者的记载，但这些行为更多是道义使然，未成规模，更不是一种固定的制度，时至北宋才有了较大的进步。《宋史》卷一百七十八中记载:“天禧中，于京羡近郊佛寺买地，以痉死之无主者。痉尸，一棺给钱六百，幼者半之;后不复给，死者暴露于道。嘉佑末，复诏给焉。”说明北宋前期已有政府出资买地设置有一定规模公墓的行为。同时嘉佑七年(1062年)二月有诏令曰:“开封府市地于四郊，给钱痉民之不能葬者。”与前一条记载结合，说明此类公墓的地理位置多位于京城周边郊野乡村而非遍布全国，且此时仍未成为一种制度。至熙宁元年(1068年)正月九日诏令:“诸州军每年春首，令请县告示村首，遍行检视，应有暴露骸骨无主收认者，并赐棺钱埋痉，仍给酒撰酪祭。”此时明确规定了时间、对象、措施等，已基本形成了一种制度。

                                    天逸静园,浦东公墓,上海公墓 

   至崇宁三年(1104年)二月三日，蔡京上书、徽宗恩准，下诏令设立官办公共墓园—漏泽园，漏泽园之名也是在此首次见于记载，并自此成为一种固定的制度和形式，其名取自《汉书·吾丘寿王传》中歌颂先贤圣人实行仁政时的“德泽上昭天，下漏泉”之意。漏泽园由政府出资在城市外的乡村地区置办土地、收硷安葬、登记纳册，由“提举平常司”管辖，并委托专人对其进行具体看管并配发薪资和相应荣誉，收痉对象为阵亡士卒和贫孤鳃寡，漏泽园的款项由专门的渠道一一“常平钱”一进行划拨。此制度在两宋时期盛行，其后虽在具体政策及实行上有所改动，但整体上延续至后续各朝。